Infraestructura escolar: avances y retos de una política clave

“…la crítica situación de la infraestructura, equipamiento y mobiliario educativo requiere que respondamos a un ritmo más acelerado por lo que hemos creado, el Programa Nacional de Infraestructura Educativa. Para los próximos dos años, aportaremos desde el gobierno nacional al menos 2,500 millones de soles y buscaremos mediante mecanismos de obras por impuestos y alianzas público–privadas agilizar las inversiones en este rubro.”

Mensaje Presidencial, 28 de julio del 2014

Fernando Bolaños Galdós

En el 2012, la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN) hizo un estudio y estimó que la brecha de infraestructura de servicios públicos hasta el 2021 era de 88 mil millones de dólares, es decir, 33% del promedio del PBI anual del periodo [1].  En ese cálculo, sólo 388 millones correspondían a Educación (0.4% de la brecha estimada). Las cifras se quedaron cortas. El Censo de Infraestructura que el Ministerio de Educación hizo con el INEI a fines del año pasado han revelado algo que intuíamos: que la brecha es mayor, pues el monto estimado de la brecha en infraestructura educativa es 21.5 mil millones de dólares, más de 55 veces lo estimado por AFIN [2]. 

De los 42,300 locales censados, en los que se han contabilizado más de 186 mil pabellones, dos de cada tres requieren ser reconstruidos (66%). Apenas  1 de 5 necesitan sólo mantenimiento. Y es que hay que recordar que la mayoría de los locales escolares, sobre todo en la zona rural, fueron construidos por las propias familias, sin considerar todos los elementos técnicos. Esa es una razón adicional por la que tenemos tantos locales escolares dispersos, que atienden a pocos estudiantes, a veces en comunidades cercanas que podrían tener un local céntrico de mayor capacidad y no muchos dispersos y precarios. Según datos oficiales, en educación básica  tenemos casi el triple de locales escolares que Colombia (60,000 vs 21,000) [3] a pesar de que la población escolar de este país vecino es mayor.

En Lima, como en ciudades pequeñas, es usual encontrar colegios con varias capas geológicas en su infraestructura: pabellones antiguos, pabellones más recientes construidos por los Municipios o los Gobiernos Regionales, y pabellones construidos por los propios padres, fruto del esfuerzo y actividades. Todos ellos, además, poco mantenidos y muchas veces en estado acelerado de deterioro.

Esta tremenda dispersión y la magnitud de las necesidades hacen más difícil la tarea. Por esta razón, el Ministerio de Educación ha decidido repotenciar su estrategia para acelerar el mejoramiento de la infraestructura. En primer lugar se ha creado el Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PRONIED) sobre la base de la OINFE, la antigua INFES, con el fin de formular un Plan de Infraestructura multianual que permita ampliar las inversiones y mejorar la intervención [4]. Al mismo tiempo, se ha anunciado el desarrollo de un ambicioso programa de Alianzas Público-Privadas (APPs) y de Obras por Impuestos (OXI) que permitan contar con el apoyo de proveedores privados no sólo para la construcción sino para el mantenimiento de la infraestructura [5]. El MINEDU ha lanzado ya un grupo de paquetes de inversión para 21 colegios en Lima Metropolitana por 2,420 millones de soles [6].

Como ha señalado el Ministro Saavedra, de mantenerse el ritmo actual de inversiones en infraestructura educativa, se requeriría casi 20 años sólo para cerrar la brecha, cuánto más para poder llevar las escuelas a otro nivel de desarrollo. Las iniciativas señaladas buscan acelerar el proceso, pero hay que tomar en cuenta que las APPs no son la panacea en todos los casos. Ricardo Cuenca advierte, mirando estudios en el Perú y fuera, que mucho del éxito del aporte privado tiene que ver con factores de las propias escuelas, así como del enfoque de la las alianzas establecidas [7]. Se requiere reglas claras, que permitan evitar conflictos futuros entre el Estado y el privado, como ha pasado en salud.

La rapidez con que se puede incrementar la inversión en educación es también algo para considerar. En otros sectores, como Transporte o Energía, se puede hacer una licitación pública o una concesión por 200 millones de una vez; en educación, los colegios grandes, de más de 1,000 alumnos, requerirían al menos unos 20 millones, y se necesitan 10 de ellos para equiparar una sola licitación grande de una carretera. 100,  si estamos hablando de escuelas pequeñas de inicial. Empaquetar estas obras puede ser una solución, pero no reduce el problema de tener que preparar perfiles de inversión y expedientes técnicos para cada una de las obras, lo que aumenta la complejidad. Por ello, el MINEDU, además del PRONIED y las APPs, debe seguir haciendo transferencias a Gobiernos Regionales y Locales. Entre agosto del 2011 y junio del 2014 se hicieron transferencias por más de 2,300 millones de soles para 1,650 instituciones educativas en 23 regiones. Las debilidades institucionales y problemas de ejecución (similares a los que a veces aparecen en el nivel nacional) no justifican dejar de impulsar el rol de estos niveles de gobierno en la mejora de la infraestructura, mucho más que ahora hay datos más precisos para priorizar las obras.

Asimismo, no son suficientes paredes, techos, baños y patios. Se necesita mobiliario y equipamiento y aquí también el déficit es enorme. La mayoría del mobiliario, en muchos casos, es tan antiguo como el colegio, y se ha ido reparando o repintando una y otra vez. En los últimos años las escuelas han recibido computadoras, laptops, kits de robótica y materiales multimedia. Es todavía insuficiente, pero el reto mayor es hacer que todo esto se use bien, desde un enfoque pedagógico que permita mejorar los aprendizajes y no sólo mantener el enfoque tradicional, de transmisión de información y repetitivo con un barniz de tecnología.

Asociado al tema de la infraestructura está también el tema de la ecoeficiencia. Hay colegios nuevos construidos con techo de calamina y piso de concreto a más de 3,500 metros sobre el nivel del mar, que convierten las aulas en una congeladora. Cualquiera que conozca Iquitos puede imaginarse, igualmente, lo que implica estudiar en un aula con una temperatura mayor de 35 grados, con ventanas que dejan pasar el ruido ensordecedor de la ciudad y las motocicletas sin escape. Hay algunas experiencias interesantes en el país [8], pero falta mucho más por hacer para que, sin tener que hacer siempre proyectos arquitectónicamente originales, la construcción de colegios en costa, sierra y selva de nuestro país tome en cuenta las peculiaridades del territorio, clima y cultura locales.

Finalmente, no es posible tener una política de infraestructura coherente si el tema del mantenimiento no se aborda integralmente. El Programa de Mantenimiento Preventivo es una experiencia significativa, a pesar de que puede haber algunos casos de corrupción y mal manejo de los fondos por los directores de escuela [9]. La corrupción puede resolverse por algo que ya hemos ensayado en estos años: hacer pública la información sobre cuánto recibe cada escuela y el responsable de los fondos. El mantenimiento debe hacerse regularmente y ajustado a la situación real de la infraestructura de la escuelas. Es decir, en los casos graves sería sólo un paliativo, pero en otros casos no debe centrarse sólo en pintura, sino que los fondos deben usarse en temas a los que antes no se les ha dado atención (baños, techos o instalaciones eléctricas)  y que tienen impacto inmediato en la calidad de atención a los estudiantes, como se ha hecho este año.

Por tanto, debemos caminar hacia una política sostenida de infraestructura educativa que atienda, en primer lugar, aquellas escuelas urbanas y rurales que están en peores condiciones, tal como lo ha identificado el Censo de Infraestructura. Debe ser parte del Acuerdo Nacional y un compromiso de todos los partidos políticos. Es un falso dilema creer que hay que escoger entre construir colegios “emblemáticos” o colegios rurales. Se necesita mejorar tanto la infraestructura rural como urbana. Lo deplorable sería sólo invertir en grandes colegios urbanos, en la manera como se hizo en el pasado. Se necesita nivelar el piso de manera que todos los estudiantes peruanos estudien en colegios dignos, con la infraestructura adecuada para ello.

Diversos estudios [10] han mostrado que el estado de la infraestructura tiene influencia en los logros de aprendizaje. El Proyecto Educativo Nacional (PEN) señaló la infraestructura como una de las condiciones esenciales para el aprendizaje.  Un país de ingresos medios como el Perú debe reconocer esto como derecho y trabajar de manera consistente en los siguientes años, más allá de cualquier cambio de gobierno. Seguirán habiendo prioridades educativas de mayor trascendencia como el currículo o la formación/capacitación de los docentes, pero para las familias, los estudiantes, la infraestructura es, sin lugar a dudas, el rostro inmediato de la política educativa. Y queremos todos que esta cara sea amable y acogedora.

Artículo: Fernando Bolaños Galdós
Fotografía (c) Ministerio de Educación del Perú-Prensa

Notas

[1] Ver: http://www.afin.org.pe/images/publicaciones/documentos/ppt_ipe_hacia_un_nuevo_consenso_por_la_infraestructura.pdf 
[2] Ver entrevista al Ministro Saavedra en Gestión, el 22 de julio: http://gestion.pe/economia/jaime-saavedra-nos-tomara-casi-20-anos-cubrir-brecha-infraestructura-educativa-peru-2103568 
[3] Ver consulta en ESCALE (http://escale.minedu.gob.pe/magnitudes-portlet/reporte/cuadro?anio=17&cuadro=263&forma=U&dpto=&dre=&tipo_ambito=ambito-ubigeo) y en el Sistema de Estadísticas de Colombia (http://bi.mineducacion.gov.co:8380/eportal/web/planeacion-basica/establecimientos-educativos-y-sedes;jsessionid=649E76C3060D44ED4142C9D89BE0C035) 
[4] DS004-2014-MINEDU
[5] Diario Gestión. Entrevista al Ministro Jaime Saavedra. 22 julio 2014. http://gestion.pe/economia/jaime-saavedra-nos-tomara-casi-20-anos-cubrir-brecha-infraestructura-educativa-peru-2103568 
[6] Ver: http://www.minedu.gob.pe/n/noticia.php?id=27528
[7] Ver artículo de Ricardo Cuenca en el diario Gestión, 15 de julio del 2014: http://www.iep.org.pe/index.php?fp_cont=4080 
[8]  Ver el proyecto Ecolegios desarrollado por el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Educación con el apoyo de GIZ. http://www.minam.gob.pe/ecolegios
[9] Ver, por ejemplo, la evaluación que hizo el MEF del Programa de Mantenimiento en el 2009. http://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/documentac/evaluaciones/Mantenimiento_de_locales_escolares.pdf
[10] Ver por ejemplo el estudio de Duarte y otros, del BID http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=36201660 o este otro: http://asumag.com/constructionplanning/test-case