Luces y sombras de la nueva organización del MINEDU

Ana Patricia Andrade
 
¿Por qué importa la manera como se organiza el Ministerio de educación (y cualquier otro ministerio)? El Reglamento de organización de funciones (ROF), recientemente aprobado, es una herramienta de gestión que determina la manera como se organiza esta entidad para cumplir con sus mandatos, es decir, con su responsabilidad de formular y conducir el desarrollo de las políticas en materia de educación, deporte y recreación, supervisar y evaluar su cumplimiento en coordinación con los Gobiernos Regionales y en armonía con los planes de desarrollo y política general del Estado (artículo 2 y 3 inciso a). Lo implícito es que esta organización debe ayudar y facilitar el alcanzar los resultados propuestos en estas políticas, resultados que se concretan en el logro de aprendizajes relevantes en niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos de todo el país. Y hacerlo, además, atendiendo a las demandas y visión de desarrollo de país.

Mucho se ha dicho acerca de la estructura actual que no facilita el desarrollo de una gestión orientada a resultados, es decir, orientada a satisfacer el derecho de los ciudadanos a recibir buena educación. Es un Ministerio en el que la gestión institucional ha caminado disociada de su razón de ser, que son los procesos pedagógicos, en la ingenua y falaz creencia que la gestión puede prescindir del qué y el para qué se gestiona. División inducida y reforzada por la existencia de un viceministerio de gestión pedagógica (VMGP) y otro de gestión institucional (VMGI).

Al interior del VMGP, además, han coexistido una multiplicidad de direcciones, varias de ellas creadas no necesariamente por una lógica de entrega de servicio, sino más bien como respuesta a demandas de grupos de presión, portadores de intereses en favor del desarrollo de los llamados enfoques o temas transversales, que pueden se valiosos y genuinos, pero que en la práctica sólo han generado fragmentación y, en el mejor de los casos, el desarrollo aislado y desarticulado de sus “temas”, los que llegan de esa manera al aula y al docente. Es así que han abundado las propuestas pedagógicas en un tema u otro, con sus respectivos materiales y capacitación docente, cuya efectiva implementación puede estar generando casos experiencias emblemáticas, pero que no llegan a impregnar cada área de aprendizajes, sea en la educación básica regular y alternativa o en la educación superior, aunque en ésta han  estado absolutamente ausentes; al ser desarrolladas desde oficinas independientes que funcionan de manera autónoma entre sí.

Así, dos premisas de partida para cualquier análisis son: Primero, la reorganización del MINEDU era un hecho más que necesario, urgente. Segundo, implicaba necesariamente reducir la frondosidad de direcciones y oficinas, para transitar a una estructura más “gestionable” y ordenada no desde una lógica de la oferta sino de los procesos claves que se necesitaban desplegar. Esta era una condición necesaria para alcanzar los resultados propuestos en sus políticas orientadas al servicio de la ciudadanía, tal como se establece en el marco de la modernización del Estado. 

Es por ello que este cambio no se ha gestado de un día para el otro, siendo una de las medidas previstas a implementar desde el inicio del gobierno del Presidente Humala. La ruta propuesta entonces era que el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) tuviera como paso previo la aprobación de la Ley de Organización y Funciones (LOF), tarea pendiente desde la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo en el año 2007. Así, había ya un camino recorrido que implicó el diseño de los procesos que se requiere desplegar para lograr que cada política prioritaria se concrete en la entrega de un bien o servicio al estudiante, luego de lo cual sería posible delinear la estructura requerida para facilitar la entrega de estos servicios, bajo la lógica de una cadena de impactos.

Como se sabe, la LOF fue elaborada y presentada al Congreso, pero no consiguió su aprobación, situación que frenó la implementación de un ROF en el que se venía trabajando y que partía de una modificación sustancial de la actual estructura, como la eliminación de la división entre el Viceministerio de Gestión Pedagógica y el Viceministerio de Gestión Institucional.

En este escenario, la administración actual, dado lo insostenible de la estructura encontrada en el MINEDU, optó por acogerse a las facultades dadas en la Ley del presupuesto para introducir una modificatoria al ROF eludiendo la modificación de los dos viceministerios a la que se ha aludido, lo cual no deja de ser entendible dado el plazo corto que resta al gobierno.

¿Cuán sostenible es un cambio a medidas que no resuelve algo tan estructural? Eso es algo que habrá que analizar, considerando –como ya se señaló- que se está a fines de un periodo gubernamental y un nuevo gobierno podría optar por mantener lo encontrado, postergando el cambio necesario; o no, generando una nueva revisión que inevitablemente afecta la gestión. Y es que es inevitable preguntarse qué debe ocurrir en la gestión pública, especialmente del sector que nos interesa, para que las decisiones se tomen buscando reformas estructurales, con todos los riesgos que implica, tal como fue la conquista de la Ley de Reforma Magisterial, que supuso un alto costo político pero que ha dejado el legado de una estructura de desarrollo docente con mucha potencialidad y para todos los docentes. Las reformas suponen costos más altos, es verdad, pero las medidas aisladas solo resuelven parcialmente problemas de fondo y, por consiguiente, serán siempre revisadas por cada nueva administración.

Pues bien, ante nueva estructura creada, toca mirar ahora al interior de cada viceministerio -y de la Secretarías General y de Planificación, por cierto- para analizar en qué medida la nueva distribución de direcciones y oficinas cumple con la expectativa de contar con un Ministerio menos frondoso y más propicio al trabajo articulado y por resultados. Una distribución que exprese y facilite la línea de entrega de servicios a las instancias descentralizadas y, finalmente, a las y los estudiantes y sus docentes (en cada nivel y modalidad). Y hacer un análisis que permita proyectar oportunidades o riesgos para el logro de los objetivos del sector.

Son varios los aspectos posibles a analizar, acá mencionaremos sólo algunos que nos parecen sustanciales.

La gestión descentralizada

Entre lo más auspicioso destaca la creación de una Dirección de Gestión Descentralizada, con tres direcciones: una a cargo de la relación intergubernamental, otra a cargo del fortalecimiento de capacidades y una tercera encargada de fortalecer la gestión descentralizada. Al leer las funciones, sin embargo, llama la atención lo que aparece como un sobre énfasis de acciones de control y supervisión respecto a las DRE y UGEL, con una limitada referencia a los Gobiernos Regionales, que por lo menos genera la alerta o la pregunta acerca de cómo se está  asumiendo el proceso de gestión descentralizada: como un proceso que se preocupa por fortalecer la institucionalidad regional o como un proceso destinado a fortalecer la capacidad de gestión de las instancias descentralizadas básicamente para garantizar una adecuada implementación de las iniciativas nacionales. En esta perspectiva, será clave el modo como se configure la dirección de desarrollo de capacidades.

El monitoreo y evaluación de políticas

También es interesante la creación, al interior de la Secretaría de Planificación Estratégica, de una Oficina de Seguimiento y Evaluación Estratégica, responsable de ordenar e integrar los sistemas de información, clave para la toma de decisiones y que ha sido aún hasta hoy un tema crítico en la gestión. Esta oficina tiene como una de sus funciones “conducir procesos de seguimiento y evaluación del desempeño e impacto de las intervenciones de la política educativa”. Es de esperar que el énfasis esté en el seguimiento al desempeño y desde una lógica de uso de información para la toma de decisiones, antes que a la mera medición de impactos, reconociendo la complejidad y múltiples factores que afectan los procesos educativos.

La investigación educativa

Dado que es clave la importancia de la información y los estudios para la toma de cisiones, no se entiende, en cambio, la desaparición de la estructura de la Dirección de Investigación y Documentación Educativa (DIDE). No porque deba existir la dirección como tal necesariamente, sino porque sus funciones han quedado reducidas a la producción de estudios y repartida entre direcciones pedagógicas ¿Qué se gana y qué se pierde? Hay quienes piensan que es una buena manera de asegurar que cada dirección conduzcan los estudios que correspondan a las políticas que están bajo su competencia. Sin embargo, a efectos prácticos, la investigación convertida en una función entre diez (o más) ¿tendrá la atención que recibía en el marco de una dirección (u oficina o unidad) con una política y plan de investigación propios, dedicada a ello exclusivamente?, el perfil y experiencia que requiere un investigador, ¿puede desarrollarse al interior de direcciones cuya identidad es otra?

Pero además, la DIDE tenía entre sus funciones “brindar soporte a los gobiernos regionales para el desarrollo de políticas de investigación”, y venía formando equipos regionales en esta tarea. Cabe preguntarse: ¿es que ya no se considera importante, necesario y parte del rol rector del MINEDU el fortalecer capacidades de todo tipo en las instancias descentralizadas, que contribuya a una toma de decisiones basada en evidencias?, ¿desde dónde se continuará con esta línea? 

La gestión y desarrollo de Instituciones Educativas

Otro cambio que genera más preocupación que optimismo, es que la hasta ahora Dirección General de Desarrollo de las Instituciones Educativas, del VMGP, además de cambiar de denominación en el nuevo ROF –a Dirección General de Calidad de La Gestión Escolar- ha pasado del VMGP al VMGI. Se esperaría que una dirección a cargo de la gestión de las Instituciones Educativas responda a la necesidad de contar con una unidad orgánica responsable de orientar el funcionamiento y articulación de todas las políticas, medidas e iniciativas que llegan a este espacio en función de lo que es su tarea central: el aprendizaje; dando normas y generando procesos de fortalecimiento que ayude a que, en efecto, toda la dinámica –laboral, administrativa, pedagógica- gire en torno al logro de resultados de aprendizajes. Es lo que se esperaría de acuerdo a las evidencias en materia de gestión escolar.

En este sentido, llama la atención el sobre énfasis que las funciones generales de la dirección tiene en aspectos administrativos, así como la ausencia de referencias a los procesos pedagógicos. Más aún, sorprende que las funciones de la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Escolar centren básicamente su atención en el equipo directivo y administrativo, en ausencia a la noción de comunidad educativa que es lo que se requiere desde el reconocimiento de la institución educativa como espacio de aprendizaje que no se reduce al aula. Cabe al menos como pregunta, cuál es la política o el modelo de gestión de la institución educativa que está detrás y que orienta la definición de estas funciones, el que explica sus énfasis y el que justifica por qué no abordar de manera clara las otras dimensiones en juego que hace de una institución educativa, por definición, un lugar que gira en torno a los aprendizajes.

La formación docente

En materia docente, como ha sido señalado en otros comentarios al ROF, resulta positivo que finalmente todas las unidades a cargo de conducir las políticas docentes recaigan en una sola dirección general pues ello ayuda a la articulación de las líneas de servicio dirigidas al docente. Al interior, sin embargo, preocupa la división entre la formación inicial y la formación en servicio, cada una ahora con su respectiva dirección. Si un tema crítico en materia de formación docente ha sido la ausencia de una política y un sistema articulado de formación continua que se enfoque en el docente y en su trayectoria de desarrollo profesional, tal como se concibe en la LRM, nos preguntamos hasta qué punto esta división de direcciones puede representar un limitación antes que facilitar la articulación entre estos dos sub sistemas de la formación.

Pero la preocupación es mayor cuando se revisan las funciones de la formación docente en servicio que prácticamente ha quedado constreñida a formulación y supervisión de programas de formación y capacitación, mientras que la función de implementación ha quedado distribuida entre las direcciones de educación básica, regular y alternativa (inicial, primaria, secundaria, educación intercultural bilingüe, servicios educativos rurales…), cada una de las cuales desarrollará, a su modo, sus propios planes y estrategias.

Es cierto que una dimensión de la formación o capacitación docente debe responder a las demandas que vienen desde las unidades (y políticas) orientadas a los estudiantes. Por ejemplo, la Dirección y la política de educación inicial o de necesidades educativas especiales, plantea necesidades particulares a ser atendidas. En este sentido, al estar concentradas todas las funciones en cada Dirección, definida en términos de la población que se atiende, podría facilitar la articulación entre las capacitaciones del docente, el material de implementación curricular y el material didáctico que recibe el estudiante. Sin embargo, la respuesta a estas demandas se hace cargo sólo de una dimensión de la formación. ¿Quién se hará cargo de la línea de formación en servicio que atienda las necesidades del propio docente?, especialmente en nuestro país en donde, sabemos bien, hay serias limitaciones en la formación inicial. Estas necesidades no van a ser atendidas necesariamente desde la lógica de programas ad hoc para, por ejemplo, la lectoescritura, la enseñanza de las ciencias o las didácticas específicas para la atención a estudiantes con alguna discapacidad en instituciones inclusivas.

Son dos dimensiones: la que viene de las demandas de aprendizaje y las que vienen desde el desarrollo profesional del docente. No son las únicas, el Marco del buen desempeño docente establece cuatro dominios y nueve competencias. Nos preguntamos entonces, ¿desde qué unidad orgánica se verá el conjunto del sistema formativo?, ¿desde qué concepción, desde que política de formación docente y, por lo tanto, desde que lógica y secuencia de procesos se ha determinado esta fragmentación de la formación?, ¿cómo se prevé gestionar este sistema atendiendo a todas sus dimensiones?

La educación básica

Finalmente, la gran oportunidad perdida de este ROF: superar el funcionamiento fragmentado de la educación básica regular, dividido entre niveles cuya gestión se tiende a compartimentar, teniendo como referente sólo a los estudiantes del nivel y no al estudiante que transita entre niveles. ¿Cuál era la alternativa? Una estructura en la cual se cuente con direcciones por procesos, en las que los niveles se integran por equipos que se especializan en el diseño de materiales, en el diseño curricular, etc. Es cierto que frente a esta opción estaba el temor que el sujeto y su etapa de vida quedasen invisibles, pero nunca se tendrá la fórmula perfecta y lo cierto es que hemos tenido más de una década de probar que lo mismo puede suceder con direcciones por niveles.

Esto ocurre porque la gestión es una maquinaria pesada con vida propia y por eso es necesario “romperle el brazo”, quebrar sus estructuras y generar nuevos circuitos de “producción”, donde las direcciones sigan al sujeto y no al revés, donde la política curricular, para el caso de los aprendizajes, tenga una perspectiva de continuidad y progresión que revierta la tendencia a gestionar el nivel ignorando lo que viene antes o después. Precisamente en la línea de lo que la experiencia internacional sugiere: la constitución de unidades (en algunos casos institutos) conformados por equipos técnicos especializados en las áreas del currículo, con funciones relativas al diseño de los estándares de aprendizaje, los materiales para la implementación curricular para docentes y estudiantes, haciéndose cargo del diseño y, en algunos casos la implementación de las capacitaciones en las áreas y materiales curriculares específicos a los docentes de las escuelas.

Y esta oportunidad perdida se vuelve más crítica ante el estancamiento que se observa respecto del proceso de desarrollo de una política curricular para la educación básica que se venía trabajando; proceso que llevó a la constitución de equipos que venían debatiendo la política curricular desde una doble entrada: la de los aprendizajes y la de las especificidades de cada ciclo de edad. 

Reflexiones finales

Nos preguntábamos al inicio de este artículo cuán sostenibles pueden ser cambios como éstos, si es que al mismo tiempo no se abordan los problemas estructurales de la gestión de la política educativa nacional. Puede ser razonable eludir los riesgos de un cambio de envergadura en el último año de gobierno. Pero al hacerlo, se ha incurrido en un riesgo mayor: la simplificación de la gestión de un asunto en sí mismo complejo como es la construcción de condiciones para la mejora de los aprendizajes, en un territorio vasto y heterogéneo como el Perú. Una simplificación que puede facilitar la entrega fluida de servicios e insumos, pero que puede terminar afectando la coherencia interna de los procesos pedagógicos que se promueven desde las políticas nacionales, tanto como la calidad de sus resultados allí donde más importa: los aprendizajes. 

Ana Patricia Andrade
Lima, 25 de febrero de 2015
Fotografía (c) Jorge Lizana/ www.flickr.com