Política Educativa: Candados o controles para evitar su fracaso

Eduardo León Zamora

Ahora que la inversión pública en educación ha aumentado y que la gestión actual del MINEDU estrena nuevo ROF (Reglamento de organización y funciones); y se implementan “nuevas” políticas educativas, es conveniente reflexionar sobre la mejor forma de asegurarnos que nuestro dinero sea utilizado y bien gastado sin generar falsas ilusiones. Y como ahora son los economistas, los que directamente gestionan la educación pública, ya no desde el MEF sino cama adentro, este humilde servidor, profesor para mayores detalles ¿o descalificaciones?, se atreve a hacer algunas sugerencias con respecto al buen uso de los recursos y de las ideas educativas en materia de política pública. 

Partiré afirmando que es necesario y más rentable cambiar la perspectiva actual de evaluación de políticas educativas, y de políticas públicas en general, que se centra, por lo menos discursivamente, en procesos y resultados, a otra que tenga como centralidad la evaluación de partida. Una evaluación de partida debe tener en consideración si una política educativa reúne los criterios de viabilidad para ser ejecutada o  si califica para ser financiada e implementada. ¿Pueden imaginarse con cuántas preciosas (y gigantescas) piezas de reciclado podríamos contar en la actualidad, hechas en base a papeles tirados al tacho con todas aquellas políticas educativas mal hechas y fracasadas del MINEDU, si en vez de haber sido implementadas, a lo largo de su historia, hubieran sido evaluadas antes de ser desarrolladas? Tendríamos un museo.

Desafortunadamente, las evaluaciones de proceso han tenido poco impacto relevante en materia de política educativa. Y las evaluaciones basadas en resultados tienen una corta historia y no se aprovechan en su máximo potencial. Con la experiencia habida en política educativa en nuestro país, ¿no sería oportuno empezar a preguntarnos cómo podemos evitar, de antemano, el desarrollo de políticas educativas destinadas al fracaso?; ¿No es posible imaginarnos determinados controles o candados que obliguen a los diseñadores e implementadores de política pública a pisar el freno a tiempo y decir: “Esto no va”? No se trata de optar por contratar clarividentes y chamanes que lean el futuro en una bola de cristal; sino de actuar en base a la experiencia y a la experticia profesional e institucional acumulada.

Es necesario identificar, entonces, cuáles serían estos candados o controles que podríamos poner para asegurar que cualquier disparate u obsesión de algún presidente, congresista, ministro o funcionario se convierta en una política pública en el campo educativo.

A mi juicio, el primer candado que hay que poner es el de la investigación. No se pueden emprender políticas educativas con seriedad sin el respaldo de estudios. El estado del arte del campo en el que se pretende impulsar una política educativa que arroje las lecciones aprendidas de experiencias valiosas o la revisión de investigaciones o de experiencias de proyectos o programas que ofrezcan hipótesis de trabajo potentes producidas por la academia o por expertos son, especialmente, importantes. Toda política debería tener como fundamentación estos alcances.

Un segundo candado está referido a las condiciones. Los estados del arte y la revisión de experiencias anteriores deben ofrecer información sustantiva sobre las condiciones que se requieren para que una política educativa determinada se desarrolle exitosamente. Y sobre esta identificación de las condiciones, ha de proponerse en la política misma, acciones que garanticen el cambio, la mejora o la estabilidad de tales condiciones. En la medida que una política no cuente con las condiciones necesarias para su ejecución o no tenga estrategias que apunten a asegurar las condiciones básicas requeridas para su desarrollo, no debe emprenderse porque su fracaso está asegurado. Son inaceptables aquellos programas que, una vez terminados, explican sus malos resultados aludiendo a las condiciones existentes.

Un tercer candado se relaciona con el testeo de las políticas a través de proyectos pilotos o la experimentación de algunos de sus procesos, normas, procedimientos o materiales educativos en campo. En otras palabras, se debe probar si, efectivamente, funcionan. El problema es que la mayoría de proyectos pilotos que se han planteado desde el MINEDU durante muchos años son tan grandes y prolongados que terminan convirtiéndose en la ejecución integral de la política en curso. Y, luego, no hay ninguna ejecución después de finalizado el proyecto piloto porque ya terminó el financiamiento. Es importante, en ese sentido, proponer procesos de experimentación más acotados y breves que arrojen luces, no sobre el proceso total sino sobre aquellos aspectos que son clave y que permiten vislumbrar que las acciones de política tienen muchas posibilidades de enraizarse en los contextos para los cuales han sido pensados.

Un cuarto candado tiene que ver con la atención a la diversidad cultural de nuestro país. Políticas educativas homogéneas de carácter monocultural no tienen posibilidades de cuajar en los diferentes contextos existentes. Las políticas educativas deben tomar en cuenta la enorme variedad de contextos culturales de sus poblaciones. Pero, además, las propias políticas educativas EIB deben cumplir con este requisito, es decir, tomar en cuenta las diferencias entre los distintos pueblos indígenas y, también, las diversas situaciones que vive un mismo pueblo indígena. A veces, las políticas EIB, a pesar de su discurso de la diversidad, pecan de ser poco abiertas y flexibles, y de ser muy prescriptivas.

Un quinto candado, tiene que ver con la exigencia de una intervención sistémica. Muchas políticas educativas fracasan porque se desarrolla en forma unidimensional y no se toma en cuenta la necesaria intervención de otras políticas complementarias que en forma sinérgica podrían enfrentar la problemática a resolver, sistémicamente. Es muy común encontrar evaluaciones que señalan que no se lograron los objetivos porque faltó intervenir en tal o cual dimensión de la realidad. La complejidad de los problemas educativos exige intervenciones más globales.

Un sexto candado, de extrema importancia, está relacionado con los sujetos que diseñarán e implementarán la política educativa. Generalmente, se plantean políticas educativas desde las perspectivas de quienes han asumido un cargo de dirección en el MINEDU y de l@s asesor@s que los rodean. Esto siempre resulta limitado. Se requiere de asesores expertos en la materia que innoven y pongan en marcha políticas que eviten reproducir viejas prácticas del sector educación en las que se repiten y repiten las mismas ideas, las mismas acciones y los mismos errores porque estos expertos no saben hacer las cosas de otro modo y no ven más allá de su propia experiencia. Un buen ministro o viceministro debe exigir que cualquier iniciativa de política educativa cuente con la sustentación de especialistas que fundamenten sólidamente por qué se formulan tales políticas, qué las diferencia de las anteriores (qué innovaciones se plantean), cómo se está asegurando esta vez resultados positivos y cómo se aseguran procesos rápidos de evaluación y reajuste.

Por otro lado está el problema de la ejecución de las políticas educativas a través de mediadores. Las alternativas por las que ha optado el MINEDU, en su historia, han resultado problemáticas, por decirlo de algún modo. Su alternativa de contratar directamente profesionales para desarrollar un programa o un proceso o una intervención en el campo de la gestión o de la pedagogía o de la infraestructura tiende a mostrar que, difícilmente, estos mediadores cuentan con las competencias profesionales para lo que se les contrata. De allí que su performance en la práctica resulta limitada. Esta situación genera la tendencia, en estos profesionales, a dejar pasar por alto las dificultades, problemas, errores o vacíos de implementación de las políticas por el temor de ser considerados ineficientes y ser despedidos. A esto se suma que la calidad de la propia supervisión a estos profesionales que es, igualmente, débil porque los funcionarios del MINEDU tienden a enmascarar cosméticamente los defectos de fabricación de sus propias políticas. De esta forma se genera un círculo vicioso que garantiza el fracaso de las políticas en curso.

La contratación de centros académicos (Universidades e ISP) para la implementación de políticas educativas, especialmente, aquellas ligadas a la formación docente no superan las limitaciones que presenta la contratación directa de personal. A veces, las aumenta bajo el sambenito de la autonomía profesional y  la ostentación de títulos, grados y reconocimientos formales. Con las ONG ha pasado exactamente lo mismo.

Lo descrito lleva a plantear los siguientes controles. Se requiere siempre de procesos de formación serios para quienes implementarán los programas: sean estos especialistas del MINEDU, Universidades, capacitadores, acompañantes o agentes de algún otro proceso; e, igualmente, para docentes o directivos. Esto implica tiempo y procesos más complejos, pero que son indispensables y que no se pueden pasar por alto. Tiempo para pensar los enfoques a asumir, el diseño y el desarrollo de estos procesos

Estos procesos de inmersión, capacitación o preparación para la ejecución de políticas deben hacerse a través de programas técnicamente bien diseñados y con evaluaciones que den cuenta del logro de aprendizajes esperados. Sus resultados deben basarse en las competencias adquiridas y no en la alegría de los participantes.

Un séptimo candado deber asegurar que toda política debe contar con sus mecanismos y procedimientos de monitoreo, supervisión y evaluación a cargo de una entidad del MINEDU que no sea, de ningún modo, de la propia Dirección General, responsable de la política auscultada. De esta manera, se asegura la independencia y la objetividad de estos procesos; así como el reajuste y los cambios que se precisan. Y según la magnitud de las políticas sería importante contar con evaluaciones externas realizadas por expertos nacionales o internacionales.

El candado ocho tiene que ver el proceso de institucionalización de la política. Esto tiene que ver con el mapeo que debe hacerse para identifica cuáles son los procesos, mecanismos y canales institucionales del sector educación por los que circulará la política para su implementación y, en ese sentido, reconocer cuáles son los cuellos de botellas con los que se encontrará y, finalmente, cuáles son las medidas que se llevarán a cabo para descongestionar esos cuellos de botella. Muchas veces las políticas educativas se estrangulan en alguna parte del camino por el desconocimiento de la gestión pública y del sector. El éxito de una política educativa también depende, grandemente, de este factor.

El noveno candado tiene que ver con la legitimación social. Ninguna política sobrevive sin la aprobación social de los actores que están implicados en ella. No se pueden impulsar políticas magisteriales sin la aprobación del profesorado. No se pueden desarrollar políticas EIB sin el respaldo de las organizaciones indígenas. No se pueden desarrollar políticas de infraestructura sin tener en cuenta el conocimiento de la población sobre su entorno. Por ello, toda política educativa debe ejecutar de manera planificada una serie de medidas que tiendan a crear, anticipadamente, el apoyo social y el respaldo ciudadano a sus iniciativas. Lamentablemente, esto se ha venido entendiendo, principalmente, como la utilización de estrategias de comunicación efectistas a través de los medios; y no como un proceso de procuración de información seria y sólida que, realmente, permita que las ciudadanas y los ciudadanos puedan evaluar las ventajas de las políticas propuestas. 

El décimo y último candado es el de la vigilancia social. El Estado, por propia iniciativa, debería crear espacios de participación ciudadana para ejercer el control social y ciudadano de las políticas públicas. Se ha avanzado en este terreno. Pero aún no lo suficiente. Los espacios de participación de la sociedad civil existen, pero su incidencia real no es lo efectiva que se busca. En el MINEDU se cuenta hoy con algunas mesas técnicas y consejos de participación, pero al parecer sólo la DIGEIBR entiende mejor este tema. Las demás direcciones generales parecen no creer en abrir espacios de participación ni mecanismos reales de vigilancia de sus políticas. Pues bien, se requiere de estos espacios. Cada dirección debería obligarse a contar con ellos a fin de disponer de una mirada externa que los ayude a pensar la cosa pública de manera más amplia.

Para finalizar, seguramente, las lectoras y los lectores ya habrán advertido que los candados de naturaleza técnica que se puede poner el propio MINEDU son insuficientes y, quizás, ilusorios. Una gestión que pretenda ser técnica, transparente y eficiente debería apostar por estos mecanismos de control, pero aun así, se requerirían de controles de otro nivel. Me refiero al nivel político institucional. Por eso, a mi juicio, el mejor candado en el que deberíamos empezar a pensar es el de  desaparecer al Ministerio de Educación y diseñar e impulsar un Instituto Nacional de Políticas Educativas, con carácter autónomo que lo mantenga  alejado de los intereses y manipulaciones políticas de los gobiernos de turno, cuya selección de directivos no dependa de ningún gobierno ni de su ministro de Educación; y cuya conducción esté enmarcada en acuerdos de larga perspectiva como el Proyecto Educativo Nacional. 

¿Sería posible pensar en una organización técnica con planes de desarrollo, articulados en largo, mediano y corto plazo sin pretensiones ni presiones de los grupos de poder? ¿Podríamos aspirar a una entidad que cuente con profesionales que hacen una carrera de servicio al país sin necesidad de compadrazgos, padrinos, amigos o correligionarios? ¿Es una candilejada soñar con otro tipo de entes normativos nacionales para impulsar el desarrollo educativo? Creo que es posible. Pero por lo pronto, avancemos, garantizando políticas educativas de calidad desde el saque. Así, aseguraremos en un futuro próximo que grandes inversiones como las de los Colegios de Alto Rendimiento o iniciativas como la del programa de soporte pedagógico en EBR o la extensión de la jornada escolar o  el impulso aislado de la Educación Física, entre otros, sean evaluados, seria y oportunamente, antes de ser puestos en marcha.

Eduardo León Zamora
LIma, 25 de febrero de 2015
Fotografía (c) Juan R. Velasco Pérez/ www.flickr.com